OoUnünisi^^^iegel wil meerprovincies
DE GAAY FORTMAN OVER FILOSOFIE ACHTER REORGANISATIE
a
945
Hl
Té
;nk-
eval.
X/«
stap
dig
'ank
2 1
MAART
19 7 8
BINNENLAND
STATENVERKIEZINGEN
et
I
J
ien?
j
M
1<94O
ló^S
meer
Het bestuur in
Nederland is
niet doelmatig
recreati
art en i
isdag
Velsen
agend
gen v(X
;t recre
In h
vond o
van o
omen i
nst,
begrotii
;omen,i
an de g
Vissa
Reorganisatie van het binnenlands bestuur en daarbij behorende
herindeling van de provincies (daarnaast is er ook een plan voor
gemeentelijke herindeling) is noodzakelijk geworden omdat enerzijds
de gemeenten vaak niet meer kunnen voldoen aan de eisen die de
moerne maatschappij stelt, terwijl anderzijds de provincies vaak te
groot zijn en te weinig mogelijkheden hebben om die behoefte op te
vangen
De indeling van Nederland in 11 provincies kwam halverwege de
vorige eeuw tot stand. Om de eenheidsstaat zoveel mogelijk te bescher
men, kregen de elf besturen slechts zeer beperkte bevoegdheden. Het
„Wanneer ik als minister van Binnen
landse Zaken gebleven was, dan zou ik
hetzelfde als Wiegel gedaan hebben. Al
leen met dit verschil dat ik gezegd zou
hebben: ik wil best met de Tweede Ka
mer praten over de taken van de nieuwe
provincies, maar dan wel op basis van
een voorlopig verslag (een schriftelijk
stuk, waarin staat hoe de fracties erover
denken, red.), zodat we weten wat de
Kamer ervan zegt. Op dat punt was ik het
vorig jaar al met Den Uyl eens. Het
woord is nu aan de Kamer. Bij ingrijpen
de zaken als deze vind ik het erg belang
rijk dat er regelmatig overleg wordt ge
pleegd met de kamerleden. De regering
moet weten hoe het parlement er nu over
denkt, want daar valt uiteindelijk de be
slissing.”
tralisatie en hij wil de reorganisatie in
fasen aanpakken.
De Gaay Fortman is niet ongelukkig
met de eerste aanpak van zijn opvolger:
De Gaay Fortman vindt dat een accep
tabel verlangen. „Maar”, zo voegt hij
eraan toe, „het is bij de bestaande wetge
ving nu eenmaal een moeilijke zaak om
dat de departementen die de bevoegdhe
den hebben die niet gemakkelijk afsto
ten. Daarom ook staat er in de toelichting
op het wetsontwerp een hele decentrali-
satiestrategie. Wanneer die wordt aange
nomen, dan zal in de toekomst bij elk
wetsontwerp dat aan de orde komt, moe
ten worden nagegaan, door advies in te
winnen bij de raad voor binnenlands
bestuur, of deze centralisatie inderdaad
noodzakelijk is. Met andere woorden':
wie met een wetsontwerp komt dat tot
centralisatie leidt, zal moeten bewijzen
dat dat nodig is.”
bleven gemeenten blijven zelfstandig, maar zij moeten wel enkele
taken afstaan aan de nieuwe provincies. Daarnaast zal een deel van de
macht die nu bij het rijk berust, worden overgedragen aan de nieuwe
provincies, waardoor die ook de macht en de middelen krijgen om de
problemen aan te pakken en op te lossen.
De bewindsman heeft indertijd nogal
opschudding veroorzaakt met zijn mede
deling dat bij de gemeentelijke herinde
ling als richtsnoer zal dienen dat plaat
sen met minder dan 10.000 inwoners zul
len moeten verdwijnen. „Dat is slechts
een grove maatstaf”, verduidelijkt hij,
„daar moet je geen dogma van maken.
band met de kosten (400 miljoen per jaar)
zou het wenselijker zijn de herindeling in
fasen door te voeren, aldus de oud-minis-
ter. Het voordeel is dat men dan al snel
kan starten met de gebieden waar geen
tegenstand tegen de herindelingsplannen
bestaat, zoals het noorden van het land
en Overijssel. Met de provincies Lim
burg, Gelderland en Zuid-Holland heeft
de regering intussen al afgesproken dat
zij bij hun plannen tot gemeentelijke
herindeling nauw contact zullen houden
met Binnenlandse Zaken. Wat in die pro
vincies aan plannen wordt uitgewerkt
staat een nieuw provinciale indeling niet
in de weg.
Veronderstel dat er helemaal niets van
het herindelingsplan terecht zou komen,
zou dat bestuurlijke chaos tot gevolg
hebben? De Gaay Fortman: „Nee, dat
niet. Maar de kwaliteitsverbetering van
het bestuur zou natuurlijk wel achterwe
ge blijven. Neem bijvoorbeeld Rijnmond.
„Partij van de Arbeid, VVD en AR zijn
altijd voor uitbreiding van het aantal
provincies geweest. KVP en CHU daar
entegen waren min of meer gewestach
tig. Het is nu de vraag of er een bevruch
tende werking uit zal gaan van de AR
binnen het CDA”.
Als men zich niet verliest in voortijdige
bezwaren tegen de provinciale indeling,
maar eerst alle aandacht geeft aan het
ontwerp, dat de taken van de verschillen
de bestuurslagen beter op elkaar af
stemt, zal het daarin neergelegde plan
ook hen, die nu nog bezwaren zien, over
tuigen.
De Gaay Fortman is erg tevreden met
de opvatting van Wiegel dat eerst de
taken van de verschillende overheden
bekend moeten zijn, voor men aan een
definitieve verdeling in nieuwe provin
cies begint. Dus vóór alles moet beslist
worden over wat het rijk, de nieuwe
provincies en de gemeenten precies mo
gen doen. Welke taken er van de één naar
de ander geschoven moeten worden en
hoe daarvoor de benodigde financiën ge
fourneerd moeten worden. Het afstoten
van rijkstaken naar provincies en ge
meenten (decentralisatie) is een tere
zaak. Lang niet iedereen is ervan overtui
gd dat die verschuiving inderdaad op zal
treden wanneer de herindeling eenmaal
tot stand is gekomen. Plaatselijke be
stuurders hebben wat dat betreft niet
zulke gunstige ervaringen. Wiegel is in
het spoor van zijn voorgangers getreden
met de opmerking dat er meer aan die
decentralisatie gedaan moet worden.
werk<
iderdag
[adert i
j werkt
ee bout
(bibli
ng part
-bouwii
nissie b
ologisch
meiding
dzakelij
Het is toch duidelijk dat zo’n samenhan
gend gebied een provincie moet worden.
Gebeurt dat niet, dan blijft het altijd het
kind met het lamme handje dat het nu
is.”
De provincies hebben er vorig jaar bij
formateur Den Uyl nog eens op aange
drongen snel duidelijkheid te scheppen
in de reorganisatieproblematiek. De be
stuurders van Nederland willen zeker
heid. De Gaay Fortman kan zich dat
goed voorstellen. Hij vindt dat er binnen
twee tot drie jaar bekend moet zijn welke
weg we in ons land opgaan. Maar dan
moet de Kamer wel snel beginnen met
haar voorlopig verslag (de op schrift ge
stelde meningen van de fracties), want
alleen dat werkstuk zal volgens de ver
wachtingen al een jaar kosten. In dat
kader zullen er waarschijnlijk in de pro
vincies hoorzittingen over de reorganisa
tie plaatsvinden.
De Gaay Fortman geeft de wetsont
werpen zoals ze nu ter tafel liggen in het
parlement een goede kans. Hij besluit:
THEO KLEIN
De werkzaamheden van de nieuwe provincies zullen onder
komen te liggen op het gebied van verkeer en openbaar vervoer,
onderwijs, gezondheidszorg, inrichting en beheer van zeehavens en
bepaalde bedrijfsterreinen, projecten van groot formaat voor de open
luchtrecreatie, natuur- en landschapsbescherming, politie en brand
weer. Daarnaast behouden of krijgen de provincies-nieuwe-stijl taken
op gebieden als ruimtelijke ordening en milieuhygiëne. De gemeenten
behouden in ieder geval alle voorzieningen die van zuiver plaatselijk
belang worden beschouwd, zoals het basisonderwijs, lokale wegen,
sportaccommodaties, welzijnsvoorzieningen en in zeer vele gevallen
het maken van bestemmingsplannen.
Niet iedereen is gelukkig met de plannen zoals minister De Gaay
Fortman die vorig jaar presenteerde. Er zijn twijfels over de noodzaak
van 24 provincies (onder meer bij het provinciaal bestuur van Noord-
Holland) en niet iedereen is er gerust op dat het rijk inderdaad macht
zal delegeren. Bovendien wordt voor de zelfstandigheid van de gemeen
ten gevreesd wanneer de nieuwe provincies veel macht zouden krijgen.
Oud-minister mr. W. F. de Gaay Fortman, geestelijk vader van de
wetsontwerpen reorganisatie binnenlands bestuur en provinciale her
indeling gaat in onderstaand artikel in op de totstandkoming van de
voorstellen en de toekomstige ontwikkelingen.
Dat wat betreft de delegatie van macht
van het rijk naar gemeenten en provin
cies. De Gaay Fortman: „Daarnaast valt
er natuurlijk altijd nog over te praten of
de provincies of de gemeenten te veel of
te weinig krijgen. Dat gesprek zou ik dan
liever met de Kamer hebben. Op grond
van de mening van de Kamer zou je je
dan op de verdeling van de taken kunnen
bezinnen.” De oud-minister is van me
ning dat er ook al onder het kabinet-Den
Uyl voldoende aandacht is geweest voor
de decentralisatie. „We hebben steeds bij
elke wet, die zich daarvoor leende, gepro
beerd om er decentraliserende aspecten
in te brengen. Daarbij is gebleken dat de
provincies daar doorgaans het best voor
geschikt zijn, omdat die nu eenmaal een
groter draagvlak hebben dan de gemeen
ten. Daarnaast is er het belangrijke initi
atief geweest van minister Van Doorn en
staatssecretaris Meijer (CRM) om de ge
meenten op het gebied van de welzijns
voorzieningen meer speelruimte te ge
ven. Of dat nou zo ideaal is uitgewerkt
als het lijkt, is een tweede. Maar de
intentie was er in ieder geval. Bovendien
hebben Polak (de oud-staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken) en ik een
nieuwe financiële verhoudingswet ge
maakt. Daarmee wilden wij proberen de
doeluitkeringen aan de gemeenten (dat is
geld waarbij het rijk vertelt waar het
voor gebruikt moet worden, red.) te be
perken en de algemene uitkeringen (over
de besteding daarvan kan de gemeente
zelf beslissen, red.) uit te breiden. Daar
ligt ook al een groot stuk decentralisatie
in”, aldus De Gaay Fortman.
En het doel is een betere organisatie van
het binnenlands bestuur.”
De opdeling van Nederland in nieuwe
provincies is volgens De Gaay Fortman
pas het sluitstuk van het hele reorganisa
tieproces. Eerst moet men komen tot een
herverkaveling van de taken van rijk,
provincie en gemeenten en pas wanneer
daar overeenstemming over bestaat,
moet bekeken worden hoeveel provin
cies er op grond van dat ontwerp bij
moeten komen. Toen minister De Gaay
Fortman in 1973 voor het eerst zijn de
partement binnenstapte vond hij daar
een ontwerp van de ex-ministers Beer-
nink en Van Veen. Daarin werd uitge
gaan van een verdeling van het land in 40
tot 45 gewesten, vijf landsdelen en na
tuurlijk de gemeenten.
De gewesten zouden volgens Beernink
en Van Veen voornamelijk de planning
en coördinatie voor hun rekening moeten
nemen. De Tweede Kamer was weinig
enthousiast. Er werd om uitvoerende be
voegdheden voor de gewesten gevraagd.
De Gaay Fortman ontpopte zich echter
na een aantal maanden van studie als een
fervent tegenstander van de gewesten,
dus van een vierde bestuurslaag. Hij ver
telt: „Ook al zou ik de gewesten meer
bevoegdheden hebben gegeven, dan zou
ik de gewesten er in het parlement nog
niet doorgekregen hebben en wel om
twee redenen: er zou een onduidelijke
situatie ontstaan tussen gemeenten en
gewesten, en de gewesten zouden een te
klein draagvlak krijgen voor de te dele
geren rijkstaken. Toen ik me in de zomer
van 1973 verdiepte in de reorganisatie
stuitte ik op twee zaken: die bezwaren
tegen de vierde bestuurslaag en in de
tweede plaats het feit dat nooit of te
nimmer aanvaard zou worden dat de
provincies opgeheven zouden worden en
ondergebracht in vijf landsdelen. Tegen
stand daartegen vond je niet alleen'in het
noorden of het zuiden, maar eigenlijk in
het hele land.”
Nadat De Gaay Fortman zijn voorstel
len voor een uitbreiding van het aantal
provincies in de ministerraad had ge
bracht, duurde het geruime tijd voor
men tot een compromis kon komen. De
Gaay: „Ik heb toen gezegd: wij kunnen
hier nu wel blijven vechten, maar het is
toch de Staten-Generaal (Eerste en
Tweede Kamer) die moet beslissen. La
ten we tot een compromis komen en de
voorstellen naar de Kamer sturen. Ik
vond dat we niet langer mochten wach
ten. We konden het niet maken dat de
nieuwe minister van Binnenlandse Za
ken op het departement zou komen en
weer van voren af aan moest beginnen.
Er moest een ontwerp klaar liggen”.
Die nieuwe bewindsman is er intussen
in de persoon van de heer Wiegel. Hij
heeft al laten weten het eens te zijn met
de strekking van de wetsontwerpen. Over
de uitwerking daarvan wil hij echter
nog nadenken. Wiegel wil nieuw beraad,
hoewel ook de WD-minister vindt dat de
hele reorganisatievoorbereidlng al erg
lang heeft geduurd. Voorts gaf hij te
kennen 24 provincies aan de hoge kant te
vinden. Wiegel vroeg zich bij zijn eerste
begrotingsbehandeling als minister af of
de bestaande plannen wel voldoende
evenwicht tussen rijk, provincie en ge
meenten garanderen. Hij noemde zich
voorstander van een verregaande decen-
Wanneer oud-minister van Binnen
landse Zaken mr. W. F. de Gaay Fortman
het bij het opstellen van het wetsontwerp
voor de provinciale herindeling helemaal
alleen voor het zeggen zou hebben gehad,
dan was er nooit een ontwerp voor een
provincie-nieuwe stijl Kennemerland ge
komen. Als eerst verantwoordelijke voor
die herindeling wilde de bewindsman in
het kabinet-Den Uyl minder dan 24 pro
vincies. In Noord-Holland zou men vol
gens hem kunnen volstaan met een de
ling in Amstelland en de nieuwe provin
cie Noord-Holland. De provincie Kenne
merland zou in zijn visie het best bij
Amstelland gevoegd kunnen worden. De
Gaay Fortman: „De provincie Kenne
merland is ontstaan om planologische
redenen. Ik vind dat men daar de plano
logische aspecten te veel aandacht heeft
- gegeven. Uit bestuurlijk oogpunt had
Kennemerland echter veel beter bij Am
stelland gekund. Ik had het hele Noord-
zeekanaalgebied in een hand willen
houden."
Ik was voor een geringer aantal omdat
je anders toch nog te dicht bij het be
staande gewestidee zat en de kosten toe
nemen naarmate het aantal provincies
stijgt", aldus De Gaay Fortman.
Het provinciaal bestuur van Noord-
Holland is allesbehalve gecharmeerd van
de voorstellen zoals de oud-minister van
Binnenlandse Zaken die vorig jaar pre
senteerde. Het wil de bestaande provin
cies handhaven en daarnaast gewesten
als vierde bestuurslaag. De ex-minister
gelooft dat de bestuurders zich over het
algemeen drukker maken over de territo
riale herindeling dan de bevolking. Hij
gaat ervan uit dat het de inwoners weinig
kan schelen of Kennemerland nu zelf
standig zal worden, of bij Amstelland
wordt gevoegd. „Zou men daar nu voor
te hoop lopen, als Noord-Holland in
tweeën werd gesplitst? Ik denk van niet.
Het is wat anders met de herindeling van
gemeenten. Dat vinden de mensen vaak
niet leuk en dat kan ik me levendig
begrijpen”, voegt hij eraan toe.
Mr. De Gaay Fortman vindt het erg
jammer dat er bij de reorganisatie van
het binnenlands bestuur zo de nadruk
wordt gelegd op de provinciale herinde
ling. In de pers, maar ook bij zijn contac
ten als minister van Binnenlandse Zaken
in het land werd het uiteindelijke doel
van de reorganisatie, een doelmatiger
bestuur in Nederland naar de achter
grond geschoven. De Gaay Fortman:
„Als ik op pad ging, dan merkte ik dat
maar heel weinig mensen zich interes
seerden voor de concrete inhoud, voor de
taken van de provincies. Men maakte
daarentegen wel groot spektakel van de
provinciale herindeling, maar dat is
maar een middel om het doel te bereiken.
provinciaal bestuur hield toezicht op de financiën van de gemeenten en
Gedeputeerde Staten dienden als beroepsinstantie voor administra
tieve geschillen. De gemeenten regelden verder hun eigen zakeh. Dat
kon, zelfs in zeer kleine gemeenschappen omdat er toen slechts 3
miljoen mensen in Nederland woonden, die van de gemeenten niet veel
meer vroegen dan het aanleggen van een plaatselijk weggetje, handha
ven van de orde en bijhouden van de burgerlijke stand. Daarin is
intussen wel het*een en ander veranderd. We wonen nu met z'n 14
miljoenen op hetzelfde stuk grond. De inwoners van gemeenten eisen
veel meer van hun bestuur. Aan veel van de behoeften van de bevolking
kunnen de gemeenten nog slechts tegemoet komen wanneer ze dat in
samenwerking met buurgemeenten regelen. Ze sluiten dan een ge
meenschappelijke regeling, waarin ze bijvoorbeeld afspreken samen
voor wegenonderhoud te zullen zorgen of het openbaar onderwijs te
runnen. Gemeenten hebben zich inmiddels ook aaneen gesloten tot
gewesten, die gemeenschappelijke zaken regelen.
Die ontwikkeling is onder druk der omstandigheden tot stand geko
men. Er is in de praktijk ook weinig controle op. Al jaren zoekt men nu
in Den Haag naar een oplossing. Aanvankelijk dacht men aan het
creëren van een groot aantal gewesten, die dan als vierde bestuurslaag
naast gemeenten, provincies en rijk zouden gaan fungeren. Dat idee is
inmiddels verlaten. Onder het kabinet Den Uyl kwam minister De
Gaay Fortman met een wetsontwerp, dat uitgaat van een splitsing in 24
provincies. Die nieuwe delen zijn zo geconstrueerd dat ze de juiste
omvang hebben om de taken in de betreffende streek aan te kunnen.
Binnen die nieuwe provincies zal dan een herindeling van de gemeen
ten plaatsvinden. De kleinsten die niet meer zelfstandig kunnen funge
ren, zullen moeten verdwijnen (richtlijn 10.000 inwoners). De overge-
We moeten ervoor zorgen dat er gemeen
ten komen die groot genoeg zijn om aan
de wensen van de inwoners tegemoet te
kunnen komen. Daarvoor moeten die ge
meenten een bepaalde omvang hebben,
maar wanneer er kleine gemeenten zijn
die toch goed uit de voeten kunnen, dan
zou ik die niet op willen heffen. Waar het
om gaat is dat we de gemeenschappelijke
regelingen, waar het land nu mee be
zaaid is, terug willen brengen tot kleinere
proporties. Ze moeten alleen nog ge
bruikt worden voor kleine zaken. Als
zodanig zullen ze ook na de reorganisatie
blijven bestaan.”
De Gaay Fortman is het met Wiegel
eens dat de invoering van de nieuwe
provincies niet van de ene dag op de
andere hoeft te gebeuren. Ook al in ver-
Het is zeer wel mogelijk dat u op 29 maart voor de laatste of op één na
laatste maal naar de stembus gaat om het provinciaal bestuur van
Noord- of Zuid-Holland te kiezen. Over vier of acht jaar zal wellicht
gevraagd worden uw stem uit te brengen op een vertegenwoordiger in
een nieuwe provincie Kennemerland, Amstelland of de Haaglanden.
Dat is dan het gevolg van de provinciale herindeling, waardoor
Nederland wordt opgedeeld in ruim 20 nieuwe provincies. Volgens het
wetsontwerp tot wijziging van de provinciale indeling, dat sirids vorig
jaar bij de Tweede Kamer ligt, zullen er 24 provincies-nieuwe-stijl
moeten komen. Noord-Holland zal opgesplitst worden in drie delen,
Amstelland, inclusief Haarlemmermeer, Kennemerland en Noord-
Holland (Noord) terwijl de Bollenstreek gedeeltelijk in de nieuwe
provincie Haaglanden opgenomen zal worden. De regering Van Agt
heeft dat vciorstel in grote lijnen overgenomen. De mogelijkheid blijft
echter bestaan dat het aantal van 24 vergroot of verkleind zal worden.
Minister Wiegel heeft al laten weten dat hij 24 wat te veel van het goede
vindt.
±1550
HEDEN
f II
PROVINCIES
NEDERLANDEN
Y OE 7
PROVINCIËN
